برجام برکدامین فرجام

درروزهای اخیرنظرات مختلفی دررابطه با ارسال برجام به مجلس محترم شورای اسلامی از سوی مقامات ومسئولان مختلف مطرح شده است. تاکید برلزوم بررسی برجام درمجلس محترم از سوی تعدادی از نمایندگان، درکنارموضع گیری های رسانه ای ومطبوعاتی، اتخاذ رویکردی روشن ومرتبط با منافع کشور را دررابطه با این مسئله به یک ضرورت تبدیل کرده است. براین مقوله تاکیدات لازم قانونی نیزافزوده شده وصلاحیت مجلس محترم دربررسی برجام، به گونه ای مطرح می گردد که گویا برجام در ذیل یکی ازعناوین اصل ۷۷ قانون اساسی تعریف شده است. مطابق اصل مزبوردرحوزه بین الملل: عهدنامه ها (treaties)، مقاوله نامه ها (protocols)، قراردادها (contracts) وموافقت نامه ها (agreements) باید به تصویب (must be approved) مجلس شورای اسلامی برسد. درهمین زمینه هم گاهی اشاره ای به اصل 125 قانون اساسی رفته و وظیفه ریاست محترم جمهوراینگونه برشمرده شده است که ایشان یا نماینده قانونی شان می بایست موارد مذکوردراصل 77 را پس ازامضاء به تصویب مجلس محترم برساند.

دراین راستااست که پاسخ به این سوال که ماهیت حقوقی برجام چیست؟ اهمیتی ویژه یافته ومی بایست روشن شود که:

- آیا برنامه جامع اقدام مشترک، یک معاهده، موافقنامه، ویا... است، یا یک تعهد بین المللی؟
- قرائت مشترک طرفین ازمتن برجام که ملاک انطباق آن برهریک ازنامهایی است که عرف حقوقی ما را به نوع آن متعهد می کند، چه اراده می کند؟
- آیا هریک ازطرفین می تواند چیزی را اراده کند که طرف مقابل آن رویکرد را رد می کند؟ یعنی آن که کسی بخواهد این متن را معاهده بنامد وطرف مقابل این سخن را رد کند؛ ویا آنکه توافقی مبتنی بررای مجلس رقم بزند درحالیکه طرف مقابل آن را مبتنی برتایید و دستور اجرایی رییس جمهورمی خواند؟ و...
- وبالاخره اینکه ما باچه مقوله ای روبروهستیم؟ معاهده (Treaty)؛ مقاوله نامه (Protocol)؛ توافق تصویب شده (Ratified Agreement)؛ توافق امضاء شده (Signed Agreement)؛ یادداشت تفاهم (M.O.U)؛ تمایل نامه (L.O.I)؛ ویا مقولات متفاوت ومتغیردیگر؟ ونقش مجلس محترم ازمنظرحقوقی درمقابل این متن چیست؟
لذا موافقین ومخالفین، دربرابرسوالی استوارایستاده اند، که این متن چیست؟ حقوق بین الملل در مورد آن چه می گوید؟ وطرفین امضاء کننده سربرچه بالینی دارند؟ پاسخ به این سوال از دو طریق ممکن است: یکی رویکرد حقوقی؛ ودیگری رویکرد سیاسی؛ که دراین نوشته، درخصوص رویکرد نخست به بحث می نشینیم.

حاکمیت حقوق بین الملل:
نخستین سوالی که دراین رابطه ضرورت طرح می یابد این موضوع است که: آیا برجام، یک "binding agreement" برمبنای حقوق بین الملل است، یا یک " non-binding agreement" درچارچوب تعهدات بین المللی؟ ویاآنکه مقوله دیگری است؟

بند 1-الف ماده ۲ کنوانسیون 1969 وین در خصوص حقوق معاهدات بیان میدارد: «معاهده» عبارت است از یک "توافق بین المللی" که "بین دولت ها" بصورت "کتبی" منعقد شده و "تحت حاکمیت حقوق بین الملل" باشد، صرف نظرازعنوان خاصّ آن واعم ازاینکه درسندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد.

برای تحقق شرط سوم از شرایط فوق (تحت حاکیمت حقوق بین الملل بودن)، دولت ها میبایست این قصد را داشته باشند که متن توافق شده برآن "legally binding" باشد. به عبارت دیگر، طرفین می بایست "intention to be bound" داشته باشند؛ تا دولت ها براساس متن امضایی ووفق حقوق بین الملل دارای حقوق وتکالیف/تعهدات شوند. البته لازم به ذکراست که اگریک متن مشمول حقوق بین الملل و ذیل آن تلقی شود، نقض آن نیز نقض یک "International Obligation" خواهد بود؛ که موجب تحقق مسئولیت بین المللی دولت "state responsibility" بوده ودولت خاطی موظف به توقف Cessation""، عدم تکرار""non-repetition، وجبران خسارت ""reparation می باشد. به علاوه، دولت زیان دیده (دولتی که نقض تعهد نسبت به او انجام شده) مجاز به اقدام متقابل خواهد بود. ازاین رو، دولت ها درتلقی یک متن امضایی به عنوان معاهده/کنوانسیون/توافقنامه بین المللی و... بسیارمحتاط اند؛ و دادن حق بررسی این تعهدات به مجالس کشورها نیزبه موجب مسئولیت های برآمده از شمولیت حقوق وتعهدات بین المللی صورت پذیرفته است.

درمقابل، توافقات"non-binding" ، دارای ضمانت اجرایی حقوقی به معنای تحقق مسئولیت بین المللی دولت ها نخواهند بود؛ اگرچه میتوانند ضمانت اجراهای سیاسی واخلاقی بسیارقوی داشته باشند، که امکان تخطی دولت ها ویاانگیزه دولت ها برای تخطی راازبین ببرند، ولوآنکه متن "legally binding" نباشد. به عبارت دیگر، میبایست بین "legally binding" بودن و "enforceable" بودن یک توافق بین دو کشور، تفاوت قائل شد؛ چراکه یکی، در صورت نقض به معنای نقض حقوق وتعهدات بین المللی و ازاسباب تحقق مسئولیت بین المللی دولت ها است، درحالی که دیگری، با ضمانت اجراهای تعیین شده مبتنی برتعهدات ازسوی طرفین رو به رو خواهد بود.

البته، دقیقا همین جااست که اختلاف درانطباق و یا تفاسیرگوناگون هم می تواند سرآغازمشاجره و تنازع گردیده ومشکلات آغازشود؛ به نحوی که حتی درتفسیرهم نتوان به نتیجه روشنی رسید. واقعا، این معضل، ازکجا وبرآمده ازچیست؟ وچرا طراحی برجام به گونه ای است که الزام آورحقوقی نبوده وتضمینی حقوقی برای نقض نداشته باشد؟ چرا صرفا به این اکتفا شده است که تنها تضمین موجود و ممکن، بازگشت طرفین به لحظاتی پیش ازامضای آن دروین باشد؟ آیا شرائط بین المللی اجازه تحریم دوباره را می دهند؟ یا دیوارتحریم واقعا فروریخته است؟ چرا رییس جمهورآمریکا، رد شدن برجام درکنگره را به معنای انزوای کامل آمریکا وسرانجام جنگ می داند؟ مگرآمریکا معاهده ای امضاء کرده ویاآن که کسی معاهده ای را نقض کرده است؟ واقعا برجام چرا اینقدرپیچیده است؟

الف) آمریکا:
رویکرد ایالات متحده آمریکا نسبت به متن برجام ازهمین منظر قابل درک است. وزیرخارجه آن کشوردرجلسه سنا گفت:
We've been clear from the beginning. We're not negotiating a 'legally binding plan.' We're negotiating a plan that will have in it a capacity for enforcement.
این امربدان معنی خواهد بود که آمریکا تحت حاکمیت حقوق بین الملل، الزامی نسبت به اجرای برجام ندارد؛ و اجرا یا عدم اجرای آن دراختیاررییس جمهورآمریکااست که منجربه تحقق مسئولیت بین المللی دولت آمریکا نخواهد شد. اگرچه این امربه معنای آن نیست که دولت آمریکا میتواند مفاد برجام را به راحتی نقض کند؛ چرا که بسیاری ازمتون "non-binding " ضمانت اجراهای سیاسی بس قوی تری ازضمانت اجراهای حقوقی دارند. بویژه برجام، که قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل (2231) را هم در حمایت ازخود به دست آورده ووفق ماده 25 منشوربرای همه دولت ها لازم الاتباع است؛ اگرچه این حمایت، ماهیت برجام را به هیچ روی تغییر نخواهد داد. اما دولت ها، همواره درتلقی یک تفاهم به عنوان یک تعهد حقوقی محتاط اند؛ اگرچه جهموری خواهان آمریکا، برای داخل کردن کنگره دربررسی برجام اصرارکرده، وتلاش نمایند اثبات کنند که متن حاضریک معاهده است. به عنوان مثال سناتوری بگوید:
"This is clearly a treaty, they can call it a banana, but it's a treaty."
ویا سناتوردیگری اظهاردارد:
"Let there be no mistake, this is a treaty that is being negotiated. It's a treaty and should be treated as such."
اگرچه این اظهارنظرها به نفع طرف مقابل ازمنظربهره برداری حقوقی است؛ اما با تمام این تفاوت دیدگاهها، به نظرمیرسد تفاهم نهایی کنگره و دولت برتلقی نکردن برجام به عنوان یک معاهده، وعدم تصویب آن به عنوان یک معاهده یا... درسنا، برحفظ منافع ایالات متحده درعدم ایجاد اختلاف کلان داخلی مبتنی بوده است؛ تا درصورت عدم توافق بربرجام، این اتفاق به معنای نقض یک تعهد بین المللی بویژه نقض قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل توسط آنان تلقی نشود. ولوآنکه نقض برجام نیزنتایج سیاسی و ضمانت اجراهای سنگینی داشته باشد.

اما گذشته ازاین نزاع درونی آمریکا، واقعا برجام ازمنظرحقوق داخلی آمریکا چیست؟ به نظرمن وبراساس حقوق آمریکا، این صرفا وظیفه دولت است که مذاکرات را به گونه ای آغازکرده، انجام داده، وهدایت نماید که به معاهده منجرشده؛ وآن کشوررا رسما به امری تحت حقوق بین الملل مجبور ومتعهد سازد. درحالیکه اینجا وبراساس نظررسمی وزیر خارجه آمریکا اینگونه نیست. زیرا برجام هیچ اجبارروشنی را تحت حاکمیت حقوق بین الملل برآن کشوراعمال نمی کند؛ همانگونه که برایران اعمال نمی کند؛ وصرفا در صورت نقض، طرفین به لحظه ی پیش ازتوافق دروین بازخواهندگشت. علاوه براین، ودرمخاصمات درونی آمریکا، که دموکرات ها نمی خواهند این متن معاهده باشد و جمهوری خواهان می کوشند تا تصویریک معاهده ازآن ارائه دهند، هم هیچ رویکرد تفسیری دقیقی براین دونظرحاکم نیست؛ اگرچه مسئولیت اصلی دراین زمینه به عهده دولت است، که آنهم به صراحت با معاهده بودن ویا (legally binding plan) بودن برجام مخالفت کرده است. واین نیزدر حالی است که هرکدام ازطرفین نیز المان هایی ازواقعیت به صورتی احتمالا وتقریبا متوازن را دربر دارند. بنابراین ازمنظرحقوق آمریکا، برجام یک معاهده نیست؛ یک توافق قابل تصویب نیست؛ یک... نیست؛ وبه همین جهت، سرنوشت برجام به نزاع میان دولت وکنگره و رای سرنوست ساز کشیده شده است.

ب) اروپا:
اما اروپا ازاین نزاع ها بری است؛ زیرا دراین زمینه ها رویکردی روشن دارد واتحادیه اروپا به دور ازروند های قانونی ملی خود می تواند درخصوص برخی انواع متون توافق تصمیم بگیرد. لذا برجام رااتحادیه اروپا برمبنای همین اختیارات تایید نموده است؛ آنهم دراجلاس اتحادیه، ونه در پارلمان های کشورهای عضو.

ج‌) ایران:
اما درایران رویکرد حقوقی به برجام به گونه ای دیگراست؛ زیرا درکشورما تقریبا سابقه روشن ازتداوم حضور ویا تعامل دراین گونه امور، کمتروجود دارد. به همین جهت درایران دو رویکرد در خصوص برجام پدید آمده است:

1- رویکرد رسمی حقوقی: دراین رویکرد، معاونت حقوقی رییس جمهور، اظهارداشته است که این متن یک معاهده نمی باشد؛ که دراین معنا وازاین منظر، نیازمند تصویب مجلس و طی روند قانونی وفق قانون اساسی نیست.
ازسوی دیگربرخی نمایندگان محترم مجلس هم بدون آنکه بگویند این متن چیست، صرفا بر تصویب آن درمجلس پافشاری می کنند؛ بدون آنکه تبعات آن را احتمالا درنظرگرفته ویا دلیل محکمه پسند روشنی داشته باشند. استنادات به اصول 77 و125 و... قانون اساسی هم به هیچ روی اینجا حاکم نیست؛ ویا حداقل به شدت چالش برانگیزاست. اگرچه دراین صورت هم روش هایی وجود دارد وتفاسیری هستند که ملاک قرارمی گیرند؛ اما مکاتب تفسیری توافقات نیز با هم متفاوت بوده وهرکدام ازمنظری به حل این مشکل می نگرند. برخی نمایندگان محترم مکتب تفسیرمتنی که مبنای تفسیر را متن (Text) می داند ملاک قرارمی دهند و اظهارنظر می کنند؛ برخی دیگرممکن است به مکتب تفسیرقصدی که مبنای تفسیررا قصد طرفین (Purpose) می داند استناد نمایند؛ وگروهی ممکن است مبنای تفسیررا عینیت وقصد (Object & Purpose) بداند؛ و.. که چنانچه هرکدام ازاین مکاتب را ملاک تفسیر قراردهیم، به نتیجه ای می رسیم که خود سرآغازمعضلی بزرگتراست.

علاوه براین، برخی متخصصین دیگردراین زمینه هم هریک به نحوی اظهارنظرمی نمایند که تقریبا نکته حقوقی روشنی به دست نمی آید؛ ووزرات خارجه هم، به درستی ومانند آمریکا ودیگران، فقط می گوید که برجام چه چیزی نیست؛ ونمی گوید که موقعیت حقوقی این متن دقیقا وحداقل ازمنظرآنان چیست.
اما با همه این تفاوت ها، این متن درایران ازموقعیت قانونی - ونه الزامآ حقوقی تحت حاکمیت حقوق بین الملل - روشنی برخوردارشده است. بدین معنا که قبل ازتایید وامضاء آن دروین، مجلس محترم با تصویب قانونی که به تایید شورای محترم نگهبان رسیده است، خود راازپرداختن به برجام مبری نموده وبا برخی شروط، آن را به شورای عالی امینت ملی سپرده است. این امری میمون و درجهت منافع ملی ایران است.

2- رویکرد نقد وتایید: همانند آمریکا، رویکرد دیگردرکشور، رویکرد نقد وبررسی ازیکسو و دفاع وتایید ازسوی دیگراست. دراین راستا، بحث به جای اینکه درزمینه وضعیت حقوقی سیرنماید به بررسی محتوااختصاص یافته است. به همین جهت، مباحث مطروحه کاملا سلیقه ای واغلب غیرکارشناسی ومنطبق برآمال وآرزو ویا نگره های سیاسی است، وموقعیت حقوقی ونحوه برخورد کشورباآن تقریبا به فراموشی سپرده شده است.

به هررو، و جدای ازاین رویکردها، باید موضعی روشن درقبال وضعیت حقوقی این متن دراذهان وجود داشته باشد؛ وجامعه مرتبط باآن نیزازاین امر تبعیت نماید. اگرچه مدتی پیش درنوشته ای گفتم که بزرگترین ضامن چنین متونی که هیچ بهره ای از اعتماد نبرده و کلا بربی اعتمادی استواراند، جدای از المان های درونی آن که بسیارهم قوی اند، چیزی نمی تواند باشد مگرتوسعه روابط سیاسی و تضمین آن با درهم تنیدگی روابط اقتصادی؛ آنهم به نحوی که برای هریک ازطرفین، ارزش عدول ونقض، آن قدرسنگین باشد که عطای آن را به لقایش ببخشند.

تااینجا می خواستم صرفا به بحثی کارشناسانه دامن بزنم؛ وبگویم ملزومات مباحث ما دراین زمینه چیست؟ والبته درفرصتی دیگر، تصویری ازرویکرد پیشنهادی برای ایران وصرفا برای بحث در خصوص وضعیت حقوقی برجام ونحوه برخوردباآن را ارائه خواهم نمود؛ تاازمیان این مباحث جدی، راهکاری مناسب پدیدآید.

براین مبنا وازمنظرحقوق بین الملل، وشرائط ونظرات طرفین، ونحوه مذاکرات، وچگونگی هدایت آن، باید بپذیریم که برجام، امری تقریبا نادراست؛ ملاحظات 5+1 ونظرات طرف ایرانی در بافت آن تنیده شده است؛ وبه همین خاطر: نه معاهده است، نه موافقت نامه، نه ...، نه صرفا متاثرازفرمان اجرایی رییس جمهورآمریکا به مانند مورد چین، ونه همگون با معاهدات آنها با شوروی سابق؛ که البته شاید بعدها بتوان برای آن درحقوق بین الملل جایگاهی تعریف کرد.

بنابراین، باید درنظرداشته باشیم که این متن یک بسته (package) است؛ ودرخصوص آن نمی توان هیچ ملاحظه ای (reservation) اعمال نمود؛ نه می توان آن را تغییر داد؛ نه چیزی برآن افزود؛ ونه چیزی ازآن کاست. این خصوصیت برجام است، برجام را وکشور را متعهد به چیزی نکنیم که نیست. برجام همین است که هست. من براین باورم که هوش ودرایت ایرانی تصمیم درستی دراین زمینه خواهد گرفت.

معاون سیاسی دفتر رئیس جمهوری

4949