قانون اساسی برترین هنجار مرجع در حقوق موضوعه است. این قانون بیانگر چارچوب هنجاری عمل حکمرانی است. از منظر فنی، کارویژه اصلی قانون اساسی تعبیه مجموعه ای از قواعد برای سازماندهی اقتدار سیاسی در درون دولت–کشور است . پس، می توان هدف نخستین قانون اساسی را قاعده مندسازی چگونگی اعمال قدرت سیاسی دانست و این همان چیزی است که ما از آن تحت عنوان متمدن سازی پدیده قدرت یاد می کنیم. بی تردید، قاعده مند سازی فرایند اعمال قدرت بدون محدودسازی آن امکان پذیر نخواهد شد. محدودسازی قدرت را می توان آرمان اصلی جنبش های مشروطه گرایی دانست. گرچه، به نظر برخی، مشروطه ایرانی پیش از هر چیز، در جستجوی عدالت و عدالت خانه بود، اما روشن است که پایبند کردن قدرت به مبانی عدالت روی دیگر محدودسازی قدرت است. عدالت اساسا با قدرت نامقید ناسازگار است. با چنین تحلیلی است که می توان رفتارهای فراقانون اساسی را با مقوله عدالت ناهمساز تلقی کرد.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به صورت نسبی به ترسیم قلمرو صلاحیت های هر یک از نهادهای سیاسی پرداخته است. گرچه در مواردی مانند اصل 71، قلمرو تعریف شده بسیار گسترده است، اما، در مجموع، هدف قوه بنیانگذار (مجلس خبرگان قانون اساسی) ترسیم قلمروی مشخص برای قوای عمومی بوده است. در نتیجه، کارکردها یا تفسیرهایی که هدف آنها درهم شکستن مرزهای صلاحیتی است با روح قانون اساسی ناسازگار به نظر می رسد.
یکی از مواردی که در حیات سه دهه ای جمهوری اسلامی، هماره، استعداد در هم ریختن مرزهای صلاحیتی و تخدیش اصل تفکیکِ ساختاری و کارکردی قوا را داشته است اصل 113 قانون اساسی می باشد. مطابق این اصل، «پس از مقام رهبری رییس جمهور عالیترین مقام رسمی کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود، بر عهده دارد».
این اصل نوعی گرته‌بردای برداری از ماده 5 قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه( 1958) است. بر اساس این ماده «رییس جمهور نسبت به احترام قانون اساسی مراقبت می کند. او از طریق داوری خود کارکرد منظم قوای عمومی و تداوم دولت را تامین می کند. رییس جمهور ضامن استقلال ملی، تمامیت ارضی و احترام به معاهدات{ بین المللی}است.» . سپردن چنین صلاحیتی به رییس جمهور فرانسه توجیه پذیر است زیرا او ، از یکسو نخستین مقام سیاسی دولت-کشور است و از دیگر سوی، قانونگذار اساسی صلاحیت داوری و تضمین کارکرد منظم قوای عمومی و تداوم دولت را بر عهده وی گذاشته است.
در نظام حقوقی ایران، رییس جمهور مقام سیاسی دوم کشور است و فاقد ویژگی ها و صلاحیت های رییس جمهور در فرانسه است. همانطور که سال ها پیش در نوشته های خود اشاره کرده ام، در نظام سیاسی جمهوری ایران ویژگی های رییس جمهور بیشتر به ویژگی های نخست وزیر شباهت دارد. نتیجه آنکه، اعطای «مسوولیت اجرای قانون اساسی» به مقام سیاسی دوم اصولا توجیه پذیر نیست.
نکته مبهم و چالش برانگیز دیگر به محتوا و قلمرو صلاحیت تعریف شده برای رییس جمهور در اصل 113 مربوط می شود. با توجه به تفاوت های حقوقی موجود میان دو مفهوم «اجرا» و «نظارت»، رویکرد اصل 113 را چگونه باید تبیین کرد؟ آیا صلاحیت مورد نظر این اصل اجرایی است یا نظارتی؟ صرف نظر از اینکه پاسخ ما «اجرا» یا «نظارت» باشد، پرسش بعدی این است که قلمرو صلاحیت رییس جمهور در زمینه اجرای قانون اساسی یا نظارت بر آن کجاست؟
ارائه پاسخ تفصیلی به این 2 پرسش در این وجیزه ممکن نیست اما، ذکر این نکته خالی از فایده نیست که منطوق اصل 113 هیچ اشاره‌ای به مفهوم نظارت بر قانون اساسی نمی‌کند و آنچه در قانون اساسی مورد تصریح قرار گرفته، مفهوم اجرا است. برخلاف ظاهر اصل 113، قانونگذار عادی با تصویب قانون تعیین حدود اختیارات، وظایف و مسوولیت های ریاست جمهوری (مصوب 22-8-1365) در فصل دوم خود صراحتا به مفهوم نظارت اشاره کرده است. در ماده 13 این قانون از جمله به راهکارهایی مانند نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم اشاره شده است. ماده 14همین قانون نیز صراحتا به رییس جمهور اجازه می دهد تا در صورت نقض، تخلف و عدم اجرای قانون اساسی، به نحو مقتضی، از طریق اخطار، تعقیب و ارجاع پرونده متخلفین به محاکم قضایی اقدام نماید. ماده 15 هم به حق اخطار و تذکر رییس جمهور به قوای سه‌گانه کشور به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی اشاره می کند. از این رو، برخلاف منطوق اصل 113، برداشت واضعین قانون تعیین حدود اختیارات، وظایف و مسوولیت های ریاست جمهوری به مفهوم نظارت نزدیک تر شده است.
پرسش تکراری و درجه دوم دیگری که در حال حاضر در فضای سیاسی-حقوقی کشور مطرح شده این است که رییس جمهور به عنوان مسوول اجرای قانون اساسی چگونه و با چه راهکارها و سازوکارهایی باید به اِعمال این صلاحیت حساس بپردازد؟ آیا این صلاحیت، باید به گونه ای شخصی و توسط خود رییس جمهور یا با شیوه نهادی از طریق هیات های بازرسی و نظارت اِعمال شود؟ خوشبختانه، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، در عمل هر دو شیوه را آزموده است، یعنی گاه در دوره ای روسای جمهور صلاحیت نظارتی خود را به صورت شخصی و گاه به صورت نهادی اعمال کرده اند. اما پرسش این است که کدام یک از شیوه ها با جهت گیری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سازگارتر است؟ در یک پاسخ اجمالی و فارغ از اینکه اصل اعطای چنین صلاحیتی به مقام سیاسی دوم قابل دفاع است یا نه، می توان چنین پاسخ داد که انجام دقیق، فراگیر و کارآمد ماموریت بزرگی مانند نظارت بر اجرای قانون اساسی بدون تعبیه اختیارات و ابزارهای لازم ، عملا، امکان پذیر نمی باشد. بازرسی و کشف موارد "نقض، تخلف و عدم اجرای قانون اساسی" توسط نهادهای سیاسی-اداری گوناگون نیاز به سازمان و سازوکار متناسب دارد و تشکیل «هیات نظارت بر اجرای قانون اساسی» هم دقیقا از همین منظر قابل ارزیابی است.
وانگهی، دیدگاه مخالفی که می تواند ابراز شود این است که رییس جمهور اولا، باید نظارت مذکور را در قلمرو صلاحیت های اختصاصی خود، اِعمال کند، ثانیا، اِعمال این صلاحیت نیز باید از طریق اختیاراتی که او در عرصه های گوناگون دارد، انجام پذیرد. اما مشکل این نظریه این است که برخلاف نظام سیاسی فرانسه، رییس جمهور در نظام سیاسی ایران نفوذ چندانی در دیگر قوای سیاسی ندارد. به عنوان، مثال قدرت تاثیرگذاری رییس جمهور بر پارلمان و دادرس اساسی (شورای نگهبان) بسیار ناچیز است. در حالی که نظام سیاسی فرانسه در نظر و عمل به این نتیجه رسیده است که رییس جمهور بدون تشکیل یک نهاد اختصاصی برای حفظ حرمت قانون اساسی باید صلاحیت یادشده را از طریق دیگر اختیارات خود اِعمال کند.
نکته شگفت انگیز و تاسف بار در این زمینه این است که وضعیت موجود همانند برخی از موارد دیگر نشانگر نوعی ناسازگاری درونی در عناصر مختلف نظام حقوقی و فقدان اراده جدی برای یافتن راه برون-رفت از آن است. از یکسو، دادرس اساسی (شورای نگهبان) در نظریه تفسیری شماره 4214 مورخ یکم بهمن 1360 "تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری" برای اعمال نظارت بر قانون اساسی را مغایر با قانون اساسی دانسته است و تاکنون هم نظریه جدیدتری که ناسخ نظریه قبلی باشد، صادر نکرده است؛ از سوی دیگر، بدون اختیارات (اختیار، فرع و نتیجه مسئولیت است)، ابزارهای لازم (اذن در شی ء اذن در لوازم آن نیز هست ) و طراحی یک سازوکار و ساختار کارآمد توفیق در انجام صلاحیت نظارت بر اجرای قانون اساسی برای رییس جمهور ممکن به نظر نمی رسد. شاید به همین دلیل است که برخلاف منع صریح شورای نگهبان، در دولت های جناب آقای خاتمی و دکتر احمدی نژاد تشکیل هیات نظارت مورد توجه قرار گرفت.
جهت وقوف بهتر به موضوع، متن استفساریه رییس جمهور وقت و نظریه تفسیری شورای نگهبان عینا نقل می شود:
متن استفساریه:
شورای محترم نگهبان قانون اساسی
رییس جمهور طبق قانون اساسی مکلف به اجرای قانون اساسی و شرع مقدس و... است به نظر می رسد که انجام این مسئولیت بدون نظارت دقیق بر ارگانهای اجرایی (اعم از قوه قضائیه و مجریه ) امکان پذیر نیست، بدین جهت دفتر ریاست جمهوری در صدد است به تشکیل یک واحد بازرسی ویژه اقدام نماید، خواهشمند است نظر آن شورا را در مورد این اقدام از جهت انطباق با قانون اساسی بیان نمائید.
سیدعلی خامنه ای
رییس جمهوری اسلامی ایران، 13\10\1360
نظریه تفسیری شورای نگهبان:
حضرت حجة الاسلام آقای حاج سیدعلی خامنه ای
رییس محترم جمهوری اسلامی ایران دامت برکاته
عطف به نامه شماره 1289\3 مورخ 13\10\1360 ؛
موضوع در جلسه رسمی شورای نگهبان مطرح و بررسی شد، نظر اکثریت به این شرح اعلام می شود:
«آنچه از اصل 113 و 121 در رابطه با اصول متعدد و مکرر قانون اساسی استفاده می شود رییس جمهور پاسدار مذهب رسمی کشور و نظام جمهوری اسلامی است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً برهبری مربوط می شود برعهده دارد، در رابطه با این وظائف و مسئولیت ها می تواند از مقامات مسئول اجرایی و قضائی و نظامی توضیحات رسمی بخواهد و مقامات مذکور موظفند توضیحات لازم را در اختیار ریاست جمهوری بگذارند، بدیهی است رییس جمهوری موظف است چنانچه جریانی را مخالف مذهب رسمی کشور و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی تشخیص داد اقدامات لازم را معمول دارد.
بنابراین تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری با قانون اساسی مغایرت دارد.»
دبیر شورای نگهبان
لطف الله صافی
پس از صدور نظریه فوق، رییس جمهور وقت نامه مستدل و مفصل تر دیگری به شورای نگهبان ارسال کرد که ظاهرا منتهی به صدور نظریه تفسیری دیگری نشده است. اما با توجه به اهمیت حقوقی این نامه متن آن عینا ذکر می شود:
شورای محترم نگهبان قانون اساسی
محترماً، پیرو نامه شماره 1289\م و عطف به نامه شماره 4214 مورخ 1\11\1360 نظر اعضاء محترم شورای نگهبان را به مراتب زیر جلب می نمایم :
نظر به اینکه مسئولیت اجرای قانون اساسی و پاسداری از آن و تنظیم روابط قوای سه گانه و حمایت از حقوقی که قانون اساسی برای ملت شناخته و به طور کلی سایر مسئولیت های مصرّحه در قانون اساسی به عهده رییس جمهوری است لذا:
1_ ایجاد تشکیلات لازم به منظور انجام وظائف و تکالیف محوله نیز در اختیار رییس جمهور می باشد زیرا به موجب قاعده کلی که "اختیار، فرع و نتیجه مسئولیت است " و همچنین نظر به قاعده دیگر که «اذن در شی ء اذن در لوازم آن نیز هست » تصمیماتی که برای اعمال مسئولیت های محوله به رییس جمهور لازم و ضروری است از لوازم اجرای قانون اساسی محسوب می شود و رییس جمهور مأذون به آن خواهد بود و عدم ذکر آن در قانون اساسی موجب عدم جواز نمی باشد.
2_ چنانچه انجام تکالیف ریاست جمهور محدود به مکاتبه گردد معمولاً اختیار جواب با طرفی خواهد بود که گیرنده نامه است و نیز تشخیص صحت و سقم گزارشات و توضیحات رسیده از چه طریقی جز بازرسی میسر خواهد بود.
3_ به طوری که در نامه شورای محترم نگهبان آمده است..." رییس جمهوری موظف است چنانچه جریانی را مخالف مذهب رسمی کشور و نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی تشخیص داد اقدامات لازم را معمول دارد" به نظر می رسد یکی از وسائل لازم این تشخیص بازرسی خواهد بود.
4_ نظر به تقسیم کار و تسریع در امور و استفاده از اشخاص مطمئن و بصیر و بی نظیر در امر بازرسی اختصاص قسمتی از تشکیلات دفتر ریاست جمهور به عنوان واحد ویژة بازرسی ضروری به نظر می رسد. شایسته است چنانچه نامه دفتر ریاست جمهوری در مورد تشکیل واحد بازرسی گویا نبوده است بنا به مراتب فوق شورای محترم نگهبان در مورد واحد بازرسی دفتر ریاست جمهوری مشروحاً و با استناد به اصول مشخص قانون اساسی اعلام نظر فرمایند.
سیدعلی خامنه ای
رییس جمهوری اسلامی ایران، تاریخ 28\11\1360
افزون بر نکات یادشده، با توجه به اصل 113 قانون اساسی این پرسش را می توان مطرح کرد که آیا رییس‌جمهور می‌تواند بر نهادهای سیاسی که نوعی برتری بر قوه مجریه دارند، اعمال نظارت کند؟ به عبارت دیگر، آیا رییس‌جمهور می‌تواند خواهان نظارت بر قانون اساسی یا اجرای آن در حوزه صلاحیت های رهبری شود؟ پاسخ مثبت به این پرسش متضمن پذیرش نظارت بر مقام مافوق توسط مقام مادون است. از همین منظر، می توان پرسش را به گونه دیگری مطرح کرد: آیا رییس جمهور می تواند با استناد به صلاحیت «اجرا» یا «نظارت» بر قانون اساسی به تخدیش قلمرو صلاحیت دیگر نهادها و قوای عمومی(مانند مجلس، قوه قضائیه یا شورای نگهبان) بپردازد؟ بی تردید، پاسخ به این پرسش منفی است، زیرا چنین امری مستلزم نقض اصل تفکیک ساختاری و کارکردی قوا خواهد بود. بنابراین، دخالت قوه مجریه در فرایند اعمال صلاحیت های اختصاصی دیگر نهادهای سیاسی (خارج از چارچوب های تعریف شده در قانون اساسی) یا خودداری از ابلاغ یا اجرای مصوبات مجلس با روح قانون اساسی و مشروطه گرایی سازگار نیست. مطابق اصل 123 قانون اساسی رییس‌جمهور موظف و مکلف به اجرای مصوبات مجلس است. در این زمینه جای هیچ شبهه و تردیدی نیست که حتا در صورت وضع قانون ناشایسته توسط قانونگذار ، رییس‌جمهور صلاحیت تغییر قانون از طریق آیین‌نامه یا حتی صلاحیت مسکوت گذاشتن یا عدم امضای آن را ندارد.
درباره تذکر رییس جمهور به شورای نگهبان هم می توان گفت: گرچه ممکن است دغدغه روسای محترم جمهور، مشروع، موجه، غیرسیاسی و دلسوزانه باشد، اما آنچه باید مورد عنایت قرار گیرد، این است که اختصاصی ترین نهاد پاسداری از قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران شورای نگهبان است. جایگاه، وضعیت حقوقی و صلاحیت های این نهاد، به منزله نهاد دادرسی اساسی ، توسط خود قانون اساسی به روشنی ترسیم شده است . گرچه، به گمان صاحب این قلم، سازوکار چینش بافت عضوی شورای نگهبان باید به گونه ای اصلاح شود که اعضای جامعه مدنی و روسای جمهور هم بتوانند نقشی در آن ایفا کنند و از این طریق در تحقق عدالت اساسی مشارکت نمایند، اما در حال حاضر، نظام حقوقی ما مجوز چنین مداخله و مشارکتی را برای دومین مقام رسمی کشور صادر نمی کند. پس، تبعا، اختیارات نهادهایی مانند هیات نظارت هم در مرز صلاحیت های اختصاصی دیگر نهادها(مانند کمیسیون اصل 90 یا شورای نگهبان) متوقف می شود.
*استادیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
/29214
نظر شما