تلاش برای قانونی­‌کردن شورایاری

روز 5 آذر 1398 که کشور درگیر بحران برآمده از افزایش بهای بنزین بود، نمایندگان مجلس به جای برخورد با تصمیم پیش­بینی نشدة دولت و ریشه­ یابی شورش­ هایی که امنیت ملی کشور را هدف قرار دادند و حل مشکلات اقتصادی و اجتماعی مردم، به گزارش خبرگزاری «مهر» :« درخواست بررسی اولویت­دار طرح استفساریه بند «7» ماده 71  قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور»را در دستور کار خود قرار دادند. یکی از مدافعان این طرح گفت:«پنج دوره است که انتخابات شورایاری­ ها را در تهران برگزار می­ کنیم اما هر بار سازمان بازرسی کل­ کشور می­ گوید که این انتخابات غیرقانونی است و با وجود این، دولت آن را اجرا کرده است...».

در همین جلسه آقای علی مطهّری نیز در دفاع از این طرح افزود: «شورایاری­ ها نقش واسطه ­گری میان مردم و شهرداری­ ها و شوراهای شهر را دارند... در حال حاضر در این ­باره خلأ قانونی وجود دارد و نکته قابل توجه این است که بررسی این طرح زمان زیادی از مجلس نمی­ گیرد...».

هر چند طرح اولویت دادن به این دستور با 108 رأی موافق و 65 رأی مخالف تصویب شد ولی این­گونه تصمیم ­گیری ­ها در مجلس نشان دهنده پای­بند نبودن این نمایندگان به سوگندی است که در اصل 67 در دفاع از قانون اساسی یاد کرده ­اند. همچنین پیامد بسته بودن دریچه ­های صداوسیما به روی حقوقدانان کشور است که نمایندگان مجلس دست به این­گونه تصمیم­ گیری­های خطرآفرین می­زنند.

اصل 100 قانون اساسی زیر عنوان «شوراها»، برای هر روستا یا بخش، شهر، شهرستان یا استان انتخابات شوراها را پیش ­بینی کرده است. نه در این اصل قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نه در قانون اساسی کشورهای دیگر، چیزی به نام «شورایاری» که دارای هیچ مفهوم و بارحقوقی نیست پیش ­بینی نشده است. با این حال شورای شهر سابق تهران که انتخابات ناعادلانة آن با ساختار قانون انتخابات سال 1290 خورشیدی مجلس شورای ملی برگزار شده و چنان­که خواهیم گفت دارای نمایندگی از ساکنان  کلان­شهر تهران نبوده است با تظاهر به کمک گرفتن از مردم در قلمرو شهرهای تهران، ری و شمیران چندین ­بار انتخابات غیرقانونی «شورایاری» را برگزار کرد. در همین حال این شورا و شهردار انتخاب شده از سوی آن با تراکم فروشی و تجاوز به حقوق مالکانه مردم و پایمال کردن مقررات مربوط به نظم عمومی شهرسازی آسیب­ های جبران­ ناپذیری به شهرهای تهران، ری و شمیران وارد کردند.

هنگامی که در سال 1393 شورای شهر تهران به دنبال برگزاری انتخابات غیرقانونی «شورایاری» بود استاندار وقت تهران در 6 بهمن 1393 با روشنی اعلام کرد: «انتخابات شورایاری مجوّز قانونی ندارد». وزیر کشور نیز به گزارش «خبرآنلاین» در همین روز اعلام کرد: «خلأ قانونی در زمینة انتخابات شورایاری­ها وجود دارد. یعنی قانونی در این زمینه به وزارت کشور تکلیف برگزاری انتخابات را اعلام نکرده است».

وی در همین روز به رییس وقت شورای شهر تهران نیز اعلام کرد وزارت کشور نمی ­تواند وارد روند برگزاری چنین انتخاباتی بشود. من نیز در اعتراض به برگزاری این انتخابات غیرقانونی در یک نامة پنج صفحه ­ای به آقای رییس­ جمهور از وی خواستم از برگزاری این انتخابات غیرقانونی جلوگیری کند و در بخشی از آن یادآور شدم:

«مخالفت وزیر کشور و استاندار تهران با انتخابات آنچه «شورایاری» نامیده شده در جای خود روشن است. انتخابات عمومی، یک امر سیاسی است و باید از سوی قانون پیش­بینی و شروط انتخاب کنندگان، انتخابات شوندگان و شیوة برگزاری انتخابات را نیز قانون معین کند. نه در اصل 100 قانون اساسی که محدودة برگزاری انتخابات شوراها را در روستا، بخش و شهرها پیش­ بینی کرده و نه در قانون انتخابات شوراها مصوب سال 1375، انتخاباتی به نام «شورایاری» پیش­بینی نشده و برگزاری این انتخابات غیرقانونی است. انجام هرگونه هزینه­ای نیز برای برگزاری این انتخابات، تصرف غیرقانونی در اموال دولتی و مشمول بزه مذکور در ماده 598 قانون مجازات اسلامی است که افزون بر جبران خسارت وارده ...».

متن این نامه در سایت «خبرآنلاین» روز 12 اسفند 1393 بازتاب یافت. ولی رئیس­ جمهور که بر پایه اصل 113، مسئول اجرای اصول قانون اساسی است با تخلّف از تکلیف مقرر در قانون اساسی به وزیر کشور و استاندار تهران اجازه داد وارد برگزاری این انتخابات غیرقانونی که به ناورا از سوی شورای وقت شهر تهران برگزار شد بشوند.

در حالی که اصل 100 قانون اساسی قلمرو برگزاری انتخابات شوراها را در هر روستا، بخش، شهر، شهرستان و یا استان به روشنی پیش ­بینی کرده است و هیچ اثری از تعریف «من در آوردی» «شورایاری» در قانون اساسی و «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها» مصوب سال 1375 وجود ندارد نمایندگان این مجلس به دنبال آن هستند با یک تفسیر ناروا از بند «7» ماده 71 قانون شوراها، جای پایی برای تکرار برگزاری انتخابات «شورایاری» که نه در ایران و نه در هیچ کشور دیگری نمونه و مانندی از آن وجود ندارد دست و پا کنند. برای روشن شدن این واقعیت که تا چه اندازه تفسیر مورد نظر طرفداران این طرح سُست و نامربوط به آنچه «شورایاری» نامیده ­اند می­باشد متن این ماده را نقل می­ کنم. ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها وظایف شورای اسلامی شهر را در 34 بند برشمرده و در بند «7» آن مقرر کرده است:

«اقدام در خصوص تشکیل انجمن ­ها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تأسیس تعاونی ­های تولید و توزیع و مصرف، انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه­ های ذیربط».

این بند از نظر حقوقی در جای خود قابل انتقاد است. زیرا تعاونی­ های تولید و توزیع و مصرف از  شرکت ­هایی هستند که اشخاص به ابتکار خود و در چارچوب مواد 190 تا 194 قانون تجارت مصوب سال 1310 آن­ها را تشکیل می­ دهند و نه شوراهای شهری. انجمن­ها در زمینه ­های گوناگون نیز در چارچوب ماده 584 قانون تجارت و با ثبت در ادارة ثبت شرکت­ ها موجودیت می ­یابند و ارتباطی به وظایف شوراهای شهرها ندارند. از سوی دیگر در هیچ جای بند «7» ماده 71 قانون انتخابات شوراها، اجازه برگزاری یک انتخابات عمومی دیگر به نام «شورایاری» داده نشده و نمایندگان موافق این تفسیر که می­خواهند هدف خلاف قانون اساسی خود را پیش ببرند با چنگ زدن به ریسمان پوسیده بند «7» ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها به دنبال آن هستند با یک تفسیر ناروا و نامربوط از این بند، نص روشن اصل 100 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را که هیچ اثری از شورایاری در آن پیش­بینی نشده است پایمال کنند. بنابراین هیچ راهی در اصل 100 قانون اساسی و یا با تفسیر بند «7» ماده 71 قانون انتخابات شوراها برای قانونگذاری در برگزاری انتخابات «شورایاری» وجود ندارد و مجلس به جای کمک به برگزاری این انتخابات غیرقانونی باید اکیداً از آن جلوگیری کند.

آقای روحانی رئیس­ جمهور و رؤسای جمهور گذشته تکلیف داشته­ اند در راستای تکلیف مذکور در اصل100 قانون اساسی، ساختار قانون انتخابات شوراها را پس از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به روز درآورند. دولت ­هایی که یکی پس از دیگری قدرت را به دست گرفتند در راستای اجرای اصل 100 قانون اساسی تکلیف داشته­اند با بهره گرفتن از الگوی قوانین انتخاباتی کشورهای پیشرفته،  لایحه ­ای تدوین و برای تصویب به مجلس تقدیم کنند. برای نمونه قانون انتخابات شوراها در فرانسه الگوی ساده و روشنی در دسترس آنان بوده است و می ­توانسته ­اند تهران را برای نمونه به 30 بخش انتخاباتی تقسیم کنند.

شهر پاریس با داشتن جمعیتی برابر با 2 میلیون و 150 هزار تن، به 20 بخش انتخاباتی تقسیم شده است و در هر بخش با توجه به میزان جمعیت آن یک شورای بخش انتخاب می­ شود. در سال 2014میلادی، مجموع تعداد اعضای شوراهای 20 بخش پاریس، 163 عضو بوده که شهردار پاریس با رأی آنان برگزیده شده است. ولی تهران با جمعیتی که به گونه خطرآفرین افزایش یافته است و بیش از 10 میلیون تن را به دلیل تراکم فروشی­ ها و ساخت­ وسازهای بی­ رویه در خود جای داده یک حوزة انتخابیه شمرده شده است که یک انتخابات نمایشی لیستی در آن برای انتخاب 21 عضو شورا برگزار می­شود که هرگز با معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه همراه نیست.

از سوی دیگر وزارت کشور با تخلّف از اصل 100 قانون اساسی از برگزاری انتخابات شوراها در دو شهر شمیران و ری که دارای مرزهای مشخص هستند و بر پایه قانون تقسیمات کشوری از تهران استقلال دارند  خودداری کرده است. این در حالی است که شورای نگهبان در اظهارنظر شمارة 1820/3/81 مورخ 15 آبان 1381 صریحاً تبصرة 2 مصوّبة مجلس را که برای سه شهر تهران، ری و شمیران جمعاً یک شورا در نظر گرفته بود مغایر اصل 100 قانون دانست و آن را مردود اعلام کرد. ولی دولت و مجلس همچنان با نادیده گرفتن اصل 100 قانون اساسی کاری برای برگزاری انتخابات شوراها در ری و شمیران انجام نمی­دهند و این دو شهر در معرض تصمیم­ گیری ­ها غیرقانونی شهرداران پیشین تهران قرار گرفته و بی­دفاع مانده­ اند.

به هر حال در اوضاع و احوالی که دولت روحانی به تکلیف قانونی خود در تقدیم لایحه­ ای به مجلس برای تصویب قانون پیشرفته­ ای برای برگزاری انتخابات شوراها عمل نمی ­کند، نمایندگان مجلس تکلیف دارند برپایه اختیاری که اصل 74 قانون اساسی به آنان داده است هرچه زودتر در زمینة تدوین طرح اصلاح قانون انتخابات شوراها اقدام کنند. اگر چنین اراده ­ای در مجلس برای نجات دادن شهرهای کشور از اوضاع آشفته و خطرآفرین کنونی که پیامد برگزار نشدن انتخابات آزاد و عادلانه شوراهاست وجود داشته باشد، این­جانب آمادگی دارم پیش­نویس چنین قانونی را برپایه قانون انتخابات شوراهای فرانسه به نمایندگان مجلس تسلیم کنم تا هرچه زودتر فرآیند قانونگذاری دربارة آن آغاز گردد.
با تصویب چنین قانونی و بخش­ بندی کردن تهران و دیگر شهرهای بزرگ، به جای 21 عضو شورا که اکنون در تهران به عنوان یک حوزة انتخابیه انتخاب می­شوند، با در نظر گرفتن جمعیت هر بخش انتخاباتی در تهران، تعداد قابل توجهی از شخصیت ­های ساکن آن بخش به عضویت شوراهای بخش ­ها در تهران در خواهند آمد و دیگر هیچ نیازی به برگزاری انتخابات غیرقانونی «شورایاری» نیز وجود نخواهد داشت.

در همین راستا مقاله ­ای زیر عنوان «برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه» نوشته­ ام که در تاریخ 7 اسفند 1397 روی سایت «خبرآنلاین» بازتاب یافته است و معیارهای جهانی برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه مجلس و شوراها را در آن شرح داده ­ام.

* استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی