سازمان شده مدیریت و برنامه ریزی چه نقشی در اقتصاد می تواند بازی کند؟

یکی از اقدامات مهم مدیریتی و اقتصادی دولت در سال گذشته احیا مجدد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بود؛ وعده ای که حسن روحانی از زمان شروع مبارزات انتخاباتی خود داده بود و بالاخره بعد از گذشت حدود 16 ماه از روی کار دولت گامی عملی برای اجرایی شدن آن برداشته شد. سازمانی که حالا در سال 1394 اصلی ترین گام ها و اقدامات اجرایی برای بازگشایی مجدد آن برداشته خواهد شد، اما در این بین سوالات مهمی نیز مطرح است، سازمان مدیریت و برنامه ریزی آینده چه ساختاری خواهد داشت؟ این سازمان به چه تغییراتی احتیاج دارد؟ چگونه می توان تفکیکی بین عملکرد سازمان مدیریت و برنامه ریزی با برخی از وزارت خانه ها مانند وزارت اقتصادی و دارائی و بانک مرکزی ایجاد کرد؟ و سوالاتی از این دست.

شاید یکی از اصلی ترین ایراداتی که به سازمان مدیریت و برنامه ریزی در سال 86 گرفته می شد و باعث شد به گفته عده ای این سازمان در سازمانی دیگر ادغام و به اعتقاد گروهی دیگر، منحل شود، «آمریکایی بودن» آن بود. ایرادی که تا سال های بعد هم همچنان سرفصل علت انحلال این سازمان گفته می شد. اما حالا سازمان دوباره احیا شده و به گفته کارشناسان اقتصادی، باید اصلاحاتی در آن ایجاد شود.

سازمان «مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» که خود در سال 79، از ادغام دو سازمان «امور اداری و استخدامی کشور» و سازمان «برنامه و بودجه» ایجاد شده بود، سال 86 به دستور محمود احمد نژاد، رییس دولت نهم منحل شد و وظایفش را معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی بر عهده گرفت. حالا هم که در دولت یازدهم، حسن روحانی دوباره با ادغام دو «معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی» و «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور»، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را احیاء کرد و محمدباقر نوبخت که سخنگوی دولت و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی را بر عهده داشت، روی صندلی ریاست سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور نشست. البته قرار بود براساس صحبت های حسن روحانی، این احیا 100 روزه اتفاق بیفتد، اما بیش از یک سال طول کشید. به طوری که در نهایت آبان ماه امسال، «سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با سازمان های مدیریت و برنامه ریزی استانی» احیا شد.

البته براساس گزارشی که سایت خبری و تحلیلی تابناک منتشر کرده بود، به نظر می‌رسد یکی از دلایل کندی احیای سازمان مدیریت مخالفت استانداران بوده است. چرا که به طور طبیعی با احیا شدن سازمان برنامه ریزی و نظارت راهبردی اختیارات و قدرت استانداران کاهش خواهد یافت. بنابراین مخالفت استانداران یا چوب لای چرخ طرح احیای سازمان مدیریت گذاشتن طبیعی است.

سازمان مدیریت و برنامه ریزی چرا منحل شد؟

مرداد سال 86، 20 روز بعد از تاریخی که سازمان مدیریت و برنامه ریزی منحل شد، نشریه برنامه سازمان مدیریت گزارشی از دلایل انحلال این سازمان منتشر کرد. دلایلی که شامل تفکیک نشدن وظایف راهبردی و غیرراهبردی، نبود سازماندهی و ساختار تشکیلات و وظایف مازاد این نهاد در اثر 9 بار تحول ساختاری این سازمان پس از انقلاب تا سال 1385، ضعف تعامل علمی و بهره‌گیری نامناسب از فناوری مناسب، حاکمیت روح انفصال و ضعف انسجام، تناسب نداشتن نیروی انسانی، نبود فرآیند کنترل خروجی‌های سازمان، مشخص نبودن جایگاه و نقش سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در نظام اداری و اجرایی کشور، نبود تناسب تشکیلات با مفاد برنامه‌های توسعه و کاهش شفافیت و ارتباطات باز با سایر دستگاه‌ها مهم‌ترین علل تغییر ساختار سازمان مدیریت به اذعان این سازمان می شد.

البته سیدناصر موسوی لارگانی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در مــورد علت انحلال ســازمان مدیریت و برنامه ریزی توسط دولت احمدی نژاد، می گوید: «استدلال دولت این بوده کــه معاونــت برنامه ریــزی به طور مســتقیم زیر نظر رئیس جمهور است و دولت به راحتی می تواند امر و نهی کند و با توجه به روحیه دولت نهم و حضور در اکثر استان ها و مصوباتی که داشــت، برای اجرایی کردن این مصوبات ســازمان مدیریــت و برنامه ریزی را منحل کرد تا دستش بازتر باشد.»

همچنین علی محمد احمدی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات نیز در مورد استدلال دولت احمدی نژاد بــرای انحلال ســازمان مدیریت و برنامه ریزی گفت: استدلال دولت این بود که سازمان مدیریت به جای آن که کار کارشناســی کند و اتاق فکر داشــته باشد و از بستر کارشناسی به تســریع در امور عملیاتی دولت کمک کند، خودش از طریق دخالت های غیرکارشناسی و معبرگذاری سعی می کند تا روند تصمیم گیری دولت با سرعت کمتری پیش برود، بنابراین دولت اقدام به انحلال آن کرد. البته باید این ایرادات اصلاح می شد، نه آنکه سازمانی را که در اکثر کشورها اتاق فکر دولت ها و سازمان های اجرایی است، منحل کند.

به گفته او، ما آثار فقدان سازمان مدیریت و برنامه ریزی را در این سال ها شــاهد بودیم. احمدی در اشاره به مشکلات ناشی از انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی توضیح می دهد بسیاری از پروژه ها بدون مطالعه کلنگ زنی شــد، عملیات اجرایی طرح های زیادی بدون تامین منابع شروع شد و یا کثرت پروژه ها که هدر رفتن سرمایه های کشور را به دنبال داشت.

همچنین بر اساس صحبت های  موسوی لارگانی، این ادغام مشکلاتی در روند ارائه لایحه بودجه به مجلس به همراه داشت. او گفت: در ســال های اخیر حتی شاهد 3 ماه تاخیر در ارائه لایحه بودجــه بودیم. همچنیــن بی انضباطی ها در بحث بودجه ناشــی از انحلال ســازمان مدیریت و برنامه ریزی بوده است. در طــول ایــن ســال ها در بحــث پرداخت ها، به طور سلیقه ای عمل می شد چرا که دست معاونت برنامه ریزی باز بود که برای بخشی بودجه بیشتر یا کمتر اختصاص بدهد.

ایــن عضــو کمیســیون اقتصــادی رفع بی انضباطی های مالــی و جلوگیری از تاخیر در ارائــه بودجــه را از جمله مزایــای احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی عنوان کرد و گفت: احیای دوباره این سازمان همچنین موجب خواهد شــد که بودجه بــه موقع ابلاغ شــود، چون علاوه بر تصویب بودجه کشــور، ابلاغ آن به ســازمان ها در ســال های اخیر با تاخیرهای فــراوان روبه رو بــود، به طوری که سال گذشته در مرداد ماه هم بودجه بسیاری از سازمان ها ابلاغ نشده بود و مشکلاتی را برای مردم به همراه داشت.

سازمان مدیریت و برنامه ریزی احیا شده باید چطور باشد

به هرحال، سازمان مدیریت و برنامه ریزی احیا شده، ولی دولت برنامه و وظایف خاصی برای آن آن ارائه نداده است و کارشناسان نظرات مختلفی در این زمینه دارند. چرا که به اعتقاد آنها، سازمان مدیریت و برنامه ریزی در زمان حیات خود، یکسری نواقص داشت و برنامه های تنظیم شده آن هم به طور دقیق اجرا نمی شد.

بیژن رحیمی دانش که از برنامه ریزان سازمان مدیریت و برنامه ریزی بوده است، می گوید: «سازمان مدیریت و برنامه ریزی براساس قانون سال 51 کار می کند. درست است که این قانون در زمان خودش، قانونی مترقی به حساب می آمد اما الان دیگر باید اصلاح شود. البته افرادی مانند آقای مسعود روغنی زنجانی، رییس اسبق سازمان، سعی در اصلاح این سیستم برآمدند، اما موفق نشدند.» به گفته رحیمی دانش، سازمان مدیریت و برنامه ریزی، اتاق فکر دولت است و  باید افرادی که متخصص و مورد قبول حکومت هستند در آن فعالیت کنند. چرا که اثرات تصمیم های این سازمان، فراقوه ای است. به این ترتیب، باید افرادی در آن فعالیت کنند مورد تایید حکومت باشند تا بعد ها انگ امریکایی بودن به آن زده نشود.

 این کارشناس اقتصادی ادامه می دهد: «سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید تصمیم ساز باشد نه تصمیم گیرنده. این سازمان، راه ها و تصمیم های مختلف را معرفی کند و بعد، مرجع دیگر تصمیم بگیرد. همچنین این سازمان نباید سیاست زده شود. البته سیاست به معنای بد و نامطلوب آن. البته خوشبختانه در حال حاضر، سیاست اقتصادی رهبری، راهگشای مسایل است.» براساس صحبت های او، احیا شدن تنها راهکار نیست، باید قوانین آن اصلاح شود که البته به این راحتی نیست و باید به مجلس برده و روی آن کار شود.

به عقیده رحیمی دانش، در سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید موافقان و مخالفان حضور داشته باشند تا بتوانند بهترین مشاوره ها را با در نظر گرفتن تمام مسائل به دولت بدهند. او می گوید: «باید بررسی کرد که در این مدت که سازمان منحل شده بود، نیروی کارشناسی ضعیف یا تقویت شده است. اما چیزی که در حال حاضر دیده می شود، ضعف نیروی کارشناس در تمام بخش های سازمان های مربوط به دولت است. این مساله دلایل بسیاری دارد، اما نقطه مقابل این وضع را ما در مرکز پژوهش های مجلس می بینیم که نیروی کارشناس آن بسیار قویتر شده است و مطالبی که از طرف این مرکز می آید کاملا مستند، علمی و قابل تامل است.»

محمد کردبچه، مدیرکل اسبق دفتر اقتصاد کلان معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی هم اعتقاد دارد، نفس احیای سازمان در بهبود روند اقتصادی کشور بسیار موثر است؛ اما اصلاحاتی نیز باید در ساختار این سازمان انجام شود. مثلا شوراهایی که منحل شده، باید احیا شود. احیای این شوراها در انضباط مالی دولت بسیار موثر هستند.

به اعتقاد مهدی عسلی، رئیس اسبق دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه‌وبودجه، یک سازمان برنامه‌وبودجه مناسب برای شرایط کنونی کشور، باید مساله توزیع عادلانه درآمدها را - در سطح مناطق و خانوارها- به‌عنوان یکی از وظایف اصلی در مرکز فعالیت‌های خود قرار دهد. او پیشنهاد می‌کند در صورت احیای سازمان برنامه‌وبودجه، بخش یا معاونتی برای کارشناسی و مدیریت یکپارچه کمک‌های انتقالی و یارانه‌ها دولت به خانوارهای کم‌درآمد و طراحی و پیشنهاد سیاست‌های اصلاحی متناسب با تغییر شرایط اقتصادی - اجتماعی کشور ایجاد شود.

هم چنین به گفته عسلی باید ساختار سازمان جدید را متناسب با وظایف آن تنظیم کرد. مدیریت کلان اقتصادی، تخصیص بهینه منابع کمیاب و بهبود توزیع درآمدها، سه وظیفه مهمی هستند که هر گاه در هر نظام اقتصادی به درستی انجام گیرند، بدون تردید به توسعه پایدار و بلندمدت کشور می‌انجامند. بنابراین احیای سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند خدمات ارزنده‌ای به دولت و کمک موثری به رشد و توسعه اقتصادی-اجتماعی داشته باشد.

فرشاد مومنی، استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی هم می گوید: «احیای این سازمان به همان اندازه که در مقام بیان، سهل و قابل عمل بود، در مقام اجرا دشوار است. دلیل آن هم این است که در یک اقتصاد رانتی به شدت آسیب دیده از فساد، داشتن یک برنامه منسجم با دشواری ها و چالش های بسیاری همراه است. اگر دوباره با راه‌افتادن سازمان برنامه‌ریزی فشارهای رانت‌جویانه مانع کارکرد صحیح و شکل‌گیری یک سازمان توسعه‌خواه شد، باید توجه کرد که دوباره در ازای تن دادن به خواسته‌های رانت‌خواهان، نظام ملی چه هزینه‌هایی را خواهد داد.»

از نظر مومنی باید به جای اعمال سلیقه به مطالعات کارشناسی عمیق اعتنا شود و شکل‌گیری این نهاد جدید به جای اتکا به ایده‌های خام و ناپخته، باید مبتنی بر مطالعات اندیشیده باشد. از این زاویه مطالعات جدی و عمیق بر روی سه محور سازه‌های ذهنی مقاومت‌کننده در برابر تفکر برنامه‌ریزی، ساختار نهادی مقاومت‌کننده در برابر اصلاحات توسعه‌ای و اقتصاد سیاسی که تمایلات رانت‌جویان به تمایلات توسعه‌گرایانه را ترجیح می‌دهد، انجام شود.

همچنین، به گفته عباس شاکری، اقتصاددان و دیگر عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در وهله نخست باید به‌لحاظ تشکیلاتی شرایط مهیا شود. اینکه این سازمان چقدر روی صحت هزینه‌ها، درآمدهای مالیاتی و صرف درآمدهای نفتی نظارت دارد، از نکته‌های مهمی است که در سازمان جدید باید مورد تاکید و توجه قرار گیرد. سازمان جدید برنامه‌ریزی ایران باید واجد ویژگی‌های هوشمندی باشد. یعنی از نیروی متخصص و اتاق فکر استفاده کند، همچنین آینده‌نگری داشته و دارای تفکر استراتژیک و آینده‌پژوهانه باشد. از سوی دیگر به‌عنوان یک سیاستگذار باید سیاست‌ساز و تصمیم‌گیر بوده و درعین‌حال به‌عنوان ناظر و ارزیاب بین‌بخشی بتواند با برخورداری از ارتباطات بین‌سازمانی وظیفه نظارتی خود را محقق کند.

البته اسحاق جهانگیری، معاون اول رییس جمهوری در جلسه احیای این سازمان گفته بود: این سازمان همواره از کارشناسانی زبده در امر برنامه ریزی و اقتصاد برخوردار بوده که متاسفانه پس از انحلال، بخش زیادی از نیروی انسانی و توان کارشناسی این مجموعه تضعیف شد. به همین دلیل برای مدیریت صحیح بر امور کشور و توسعه متوازن و با برنامه کشور، احیاء سازمان مدیریت و البته اصلاح نقاط ضعف گذشته آن یک ضرورت است. سازمان مدیریت باید سازمانی چابک باشد که بتواند نظام برنامه ریزی کشور را به درستی تدوین و هدایت و نظارت کند.

جهانگیری همچنین بر ضرورت مشورت با وزارت کشور و استانداران برای تصمیم گیری در خصوص چگونگی رابطه شاخه های استانی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با استانداران تاکید کرد و از معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهوری خواست از طریق هماهنگی با معاونت حقوقی رییس جمهور، مسائل و جزئیات حقوقی و شرح وظایف مربوطه را تدوین کنند.

به این ترتیب، سازمان مدیریت و برنامه ریزی احیا شده و حالا تمام چشم ها به تصمیم های این سازمان است که چه برنامه اقتصادی برای کشور در نظر می گیرد. تصمیم هایی که در برنامه ششم توسعه و لایحه بودجه سال 95 خود را نشان می دهد.

وظایف اصلی سازمان مدیریت و برنامه ریزی چیست

  3535